Verwaltungsgericht Hamburg zum Parlamentsvorbehalt in der Pandemie
Zur Legitimität und Effizienz der Anti-Corona-Maßnahmen
Die Fitnessstudiokette Fitness First muss in Hamburg ihre Lokalitäten während des zweiten sog. Lockdown light nicht schließen. Das hat das Verwaltungsgericht (VG) Hamburg am Dienstag entschieden (Beschl. v. 10.11.2020, Az. 13 E 4550/20). Dies berichtet heute das juristische Nachrichtenportal ,,Legal Tribune Online‘‘.
Die Stadt Hamburg hat nach Angaben des Gerichts allerdings bereits Beschwerde gegen die Entscheidung beim Hamburgischen Oberverwaltungsgericht (OVG) eingelegt, das daraufhin per sog. Hängebeschluss verfügte, dass die Studios trotz ihres erfolgreichen Antrags in der ersten Instanz geschlossen bleiben, bis das OVG entschieden hat. Der Beschluss des VG Hamburg wirkt ohnehin nur inter partes, das heißt, dass die Fitnessstudios anderer Ketten bleiben geschlossen, bis sie die Schließungen gegebenenfalls selbst erfolgreich vor Gericht angreifen.
Dem Gericht zufolge verletzt die entsprechende Vorschrift der Hamburger Corona-Schutzverordnung, nach der Fitnessstudios nicht für den Publikumsverkehr geöffnet werden dürfen, die Fitnessstudiokette schwerwiegend in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG. Zwar ermächtige § 32 S. 1 Infektionsschutzgesetz (IfSG) die Landesregierungen, die nach §§ 28 bis 31 IfSG möglichen Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten durch Rechtsverordnung zu erlassen. Allerdings fehle, so das VG Hamburg, in den §§ 28 bis 31 IfSG eine hinreichend konkrete Regelung, die es erlauben würde, unternehmerische Tätigkeiten von Nichtstörern zu verbieten.
Damit komme, so das VG, allein die Generalklausel des § 28 Abs. 1 IfSG als Ermächtigungsgrundlage in Betracht. Diese genüge aufgrund der Schwere des Grundrechtseingriffs allerdings nicht mehr dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts, wonach u. a. Entscheidungen von besonderem Gewicht die Zustimmung des Parlaments brauchen. Laut Beschluss ist dieser Mangel so evident, dass er auch im Hauptsache-Verfahren nicht anders zu bewerten sein werde. Entsprechend bestehe auch kein Raum für eine Folgenabwägung, wie sie normalerweise im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vorgenommen wird.
Entschädigungszahlungen bisher nur politische Absichtserklärungen
Der Gesetzgeber hat aus Sicht des VG Hamburg nicht alle wesentlichen Entscheidungen in Bezug auf das inzwischen vorhersehbare Infektionsgeschehen in den §§ 28 ff. IfSG selbst getroffen. Die Vorschrift sei eine Generalklausel, die gerade nicht regele, unter welchen Umständen und mit welchem Ziel die Verwaltung welche Grundrechte beschränken darf. Die Vielzahl der möglichen Maßnahmen und der betroffenen Grundrechte mache aber eine gesetzgeberische Entscheidung erforderlich. Fitness First sei besonders schwer in ihren Grundrechten betroffen: Als Nichtstörer erbrächten die Fitness-Studios mit ihrer Schließung ein Sonderopfer für die Gemeinschaft.
Die von der Bundeskanzlerin und den Ministerpräsidenten der Länder in Aussicht gestellten Entschädigungen änderten nichts daran, dass es zu vorübergehenden Liquiditätsengpässen und längerfristige Zahlungsschwierigkeiten kommen könne. Schließlich sei auch diese Entschädigung bisher noch nicht gesetzlich geregelt, es lägen bisher nur politische Absichtserklärungen vor. Einen möglichen mildernden Effekt für die betroffenen Unternehmen könne das VG daher nicht abschließend beurteilen.
Nur der Gesetzgeber könne, so die Hamburger Verwaltungsrichter, die wesentlichen Eingriffsmodalitäten regeln. Er habe seit Beginn der Pandemie auch bereits Änderungen am IfSG vorgenommen, sodass das Parlament seine Handlungsfähigkeit unter Beweis gestellt habe. Die Übergangszeit, in der aus übergeordneten Gründen des Gemeinwohls ein Rückgriff der Verwaltung auf Generalklauseln möglich ist, sei inzwischen vorbei. Vor allem sei die nun eingetretene ,,zweite Welle" bereits im Sommer vorhersehbar gewesen und anders als im März sei der Gesetzgeber vom Anstieg der Corona-Infektionen nach dem Sommer nicht überrascht worden. Dennoch sei er nicht tätig geworden.
Besonderheit: § 80 Abs. 7 VwGO
Allerdings geht das VG Hamburg auf den ,,Entwurf eines Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite" ein, der von CDU/CSU- und SPD-Fraktionen in den Bundestag eingebracht wurde. Zum Zeitpunkt der Entscheidung des VG sei es jedoch immer noch ein Entwurf und kein beschlossenes und in Kraft getretenes Gesetz. Jedoch verweist die Kammer in ihrem Beschluss auf § 80 Abs. 7 VwGO. Danach kann das Gericht der Hauptsache Beschlüsse bei veränderten Umständen jederzeit ändern und aufheben. ,,Sollte es dem Gesetzgeber gelingen, die Ermächtigungsgrundlage noch während dieses Monats hinreichend gesetzlich zu konkretisieren, so könnte dem ohne Weiteres durch einen Abänderungsbeschluss entsprechend § 80 Abs. 7 VwGO Rechnung getragen werden", heißt es in der Entscheidung des VG.
Konkret bedeutet das: Kommt im November noch das Gesetz zustande, dann könnte die rechtliche Beurteilung des VG Hamburg anders ausfallen. Die Chancen dafür stehen nicht schlecht. Am Donnerstag findet die Anhörung statt, in der 47. Kalenderwoche dürfte das Gesetz im Bundestag beschlossen werden.
Fazit
Die aktuelle Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte zur Rechtmäßigkeit der Schließung von Fitnessstudios im konkreten Fall, aber auch zur Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit im Allgemeinen ist nicht einheitlich. Dies zeigt die Bedeutung einer hinreichend konkret gefassten gesetzlichen Grundlage.
Der juristische Screening-Prozess zur Rechtmäßigkeit der in der Corona-Pandemie genutzten Gesetze und Verordnungen hält damit weiter an. Die ,,Lernschleife‘‘ der Legislative, die angewandten formalen und materiellen Gesetze im Sinne der Verfassung rechtsfehlerfrei anzuwenden, entsteht ganz offensichtlich nicht alleine. Es zeigt sich erneut, dass das ,,Richterrecht‘‘ in dieser Situation einen bedeutenden Beitrag zur Gefahrenabwehr leisten kann, welche direkt von der Legislative ausgeht. Denn diese kann nach beiden Richtungen überziehen, sowohl in Richtung ,,Selbstentmachtung‘‘, wie das Bundesverfassungsgericht bereits in seiner Wesentlichkeitsrechtsprechung betont hat, aber auch in der ,,Gefahrenabwehr‘‘ im Rahmen der derzeitigen Corona-Pandemie.
Hier zeigt sich, dass die Verordnungsgesetzgebung bei demokratietheoretischer ,,Übernutzung‘‘ sehr wohl ein massives Risiko für die Akzeptanz von Recht durch die Bevölkerung darstellen kann. Dieses Risikos sind sich die Mitglieder der Legislative und ihre ,,Expertengremien‘‘ nicht immer bewusst. Die diesbezügliche ,,Gefahrenabwehr‘‘ ist auch eine Aufgabe der Judikative. Denn Fakt bleibt, dass Infektionsschutzgesetz hätte längst durch den Bundestag geändert werden müssen!
11.11.2020 - Arndt Kümpel - ak@ntg24.de
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